Ликвидфонды – «за» и «против»

Очередной виток интереса вызывает давняя идея о создании специальных ликвидационных фондов для недропользователей


Инициатива по контролю средств для устранения последствий ликвидации предприятий отрасли на государственном уровне в течение нескольких лет откладывалась по разным причинам.

Уборка за собой

Одно из первых предложений по созданию резервных фондов вышло в 2013 году. Минприроды РФ направило на рассмотрение в правительство проект закона, обязывающего каждую добывающую компанию гарантировать наличие средств на будущую ликвидацию месторождений. Было предложено перечислять около шести процентов от суммы капитальных затрат. По данной схеме ежегодные отчисления должны были составить триста миллиардов рублей. Средства предлагалось хранить в «надежном кредитном учреждении» и инвестировать в государственные ценные бумаги.

— Единственная цель ликвидационного фонда, — пояснил в одном из интервью Денис Храмов, заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ, — накопление денежных средств компаний к моменту, когда месторождения необходимо будет выводить из эксплуатации. Мы предупреждаем возможную ситуацию: если разработка месторождения становится нерентабельной, недропользователь может заявить, что у него нет денег на ликвидацию последствий разработки месторождений. В результате государству пришлось бы брать расходы на себя, как в случаях с ликвидацией угольных шахт в Кемеровской области.

Так как предложение влекло за собой изменения в Законе о недрах и в Налоговом кодексе, предлагалось разделить его на два законопроекта. Однако в процессе работы было решено более детально прописать порядок формирования и использования средств ликвидационного фонда. Кроме того, рассмотрев проект на заседании комиссии при президенте РФ по ТЭК, министерству поручили его доработать, а именно предусмотреть помимо ликвидационного фонда дополнительные механизмы гарантирования ликвидации месторождений.

В то же время (2014 год) ученые и экологи Кузбасса начали разработку закона об охране окружающей среды в Кемеровской области, который бы регламентировал ответственность недропользователей на всех этапах проектирования, эксплуатации и ликвидации предприятий, а также проведение комплексного экологического мониторинга.

Кузбасские парламентарии обратились в правительство РФ с просьбой восстановить прекратившую свое существование в 2008-м систему статистического наблюдения за состоянием рекультивации, снятием и использованием плодородного слоя почвы. Наблюдение было возобновлено. Территориальные подразделения Росприроднадзора начали принимать годовые отчеты по форме № 2-ТП (рекультивация) от юрлиц, граждан, индивидуальных предпринимателей, добывающих полезные ископаемые, а также ведущих строительные, мелиоративные, лесозаготовительные, изыскательские работы и размещающих отходы.

Это был первый, но далеко не исчерпывающий весь комплекс накопившихся проблем шаг. В проекте прописывались лишь общие места. Самое главное: все еще не были предусмотрены средства на рекультивацию. От законодателей ждали формирования механизма ликвидации последствий разработки месторождений.

Тогда, казалось, дело сдвинулось с мертвой точки. Но недропользователи и эксперты посчитали, что эта идея может помешать новым проектам в угольной и горнодобывающей промышленности и привести к закрытию предприятий на грани рентабельности, поддерживаемых налоговыми льготами. Уточняли, что все модели в презентации Минприроды были рассчитаны только по нефтяным месторождениям, хотя экономика проектов сильно отличается в зависимости от отрасли, к тому же конъюнктура рынков твердых ископаемых значительно хуже рынка нефти.

В феврале 2015 года руководители пяти крупных нефтяных компаний (за исключением главы «Роснефти» Игоря Сечина) написали президенту Владимиру Путину письмо, в котором выступили против чрезмерной нагрузки на бизнес в виде неналоговых платежей. Законопроект был заморожен до 1 января 2019 года.


Денис Храмов, заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ:

— Единственная цель ликвидационного фонда — накопление денежных средств компаний к моменту, когда месторождения необходимо будет выводить из эксплуатации

 

Сергей Донской, глава Минприроды:

— До 2019 года вводится мораторий на создание ликвидфонда — как и по другим неналоговым платежам. Но мы планируем этот механизм использовать


 

Не отказались, а отложили

Глава Минприроды Сергей Донской подтвердил в интервью газете «Ведомости»:

— Об отмене речь не идет. Действительно, сейчас мы вынуждены отсрочить решения, которые могут дать дополнительную нагрузку на компании. До 2019 года вводится мораторий — как и по другим неналоговым платежам. Но мы планируем этот механизм использовать.

В марте 2015 года министерство отмечало, что может пойти навстречу нефтяным компаниям и сократить часть новых неналоговых платежей, однако от идеи создания ликвидационных фондов оно отказываться не будет.

По законодательству изыскивать средства для финансирования ликвидационных работ пользователь недр может на завершающей стадии разработки месторождения, порядок резервирования денег законодательно не закреплен. Когда освоение входит в свою завершающую стадию, то снижается качество добываемого сырья и одновременно растут затраты на эксплуатацию. Часто у компаний на этом этапе просто не остается средств для выполнения своих ликвидационных обязательств. В итоге почти полностью все переносится на государство.

В этом ракурсе Минприроды рассматривало два варианта установления точки отсчета выплат компаниями-недропользователями средств в ликвидационные фонды. В первом варианте выплаты начинались бы с достижением 25-30-процентной степени выработанности месторождения. Во втором случае недропользователь направлял бы средства в ликвидационные фонды через пять лет после того, как выработанность месторождения превысила один процент. Для шельфовых проектов предусматривалось отсрочить момент начала формирования ликвидационных фондов до достижения 70-процентной степени выработанности.

Предполагалось, что компании для накопления средств ликвидационных фондов должны будут открывать счета только в банках, входящих в тop-10 по рейтингу надежности Банка России.

Несвоевременное создание или нецелевое использование компаниями-недропользователями средств ликвидационных фондов могло грозить штрафами от 800 тысяч до 1 миллиона рублей.

Счет за свалку

Следующая волна интереса к теме поднялась в начале 2018 года, когда Минприроды направило в правительство предложения по рекультивации мусорных полигонов и подняло вопрос о ликвидации свалок. Министерство предложило взимать с владельцев мусорных полигонов средства в специальные ликвидационные фонды. Накопления предполагалось использовать для восстановления окружающей среды после вывода свалок из эксплуатации, чтобы в случае банкротства владельца полигон не попал в перечень средств, распределяемых между его кредиторами, а были направлены на рекультивацию земель.

Документ о создании финансовых моделей источников финансирования таких работ был подготовлен в рамках правительственного поручения от 15 марта 2018 года.

«Мы разрабатываем концепцию изменений законодательства с целью обеспечения финансовых обязательств собственников полигонов по их ликвидации с момента закрытия или на последних стадиях эксплуатации», — поясняла прессслужба министерства.

По действующему закону «Об охране окружающей среды», при размещении отходов, исключающих негативное воздействие на окружающую среду, плата не взимается. В связи с этим размер бюджетных поступлений от платы за негативное воздействие будет постепенно уменьшаться, при условии, что на полигоны после создания системы сортировки и переработки мусора будет поступать меньше опасных отходов.

Тогда же вспомнили о ликвидационных фондах для недропользователей: их предполагалось сделать гарантией устранения экологических последствий добычи нефти и газа после окончания эксплуатации месторождений. Средства на эти нужды должны были направляться на банковский счет и использоваться только на эти цели, например на ликвидацию скважин.

Обращение Минприроды о создании ликвидационного фонда для свалок опять было признано только базовым предложением, которое нуждается в проработке и экономическом обосновании.

Кроме того, у идеи появились оппоненты, считающие, что подобные ликвидационные фонды — это попытка избыточного вмешательства федерального центра в деятельность регионов по обороту отходов.

«Власти регионов сами определяют оператора по хранению или переработке отходов, назначают для него тариф, собирают с него налоги: они способны справиться с устранением экологических последствий работы таких операторов без посредников из центра», — звучало мнение одного из противников данной идеи. Непонятно, зачем нужны отдельные ликвидационные фонды именно для полигонов, если экологический вред образуют и другие отрасли промышленности, от атомных станций до металлургических заводов?

Такая инициатива не должна превратиться в очередной административный барьер для бизнеса, потому что это может привести к удорожанию стоимости хранения отходов. Кроме того, бизнесу должны быть предоставлены гарантии получения этих средств из ликвидационного фонда вовремя, чтобы не было задержек с рекультивацией свалок.

Государственная «складчина»

В конце 2019 года правительство РФ вновь выступило с предложением реанимировать идею о создании ликвидационных фондов для недропользователей.

Помощник главы администрации президента РФ Кирилл Молодцов заявил, что для решения всех требований по ликвидации отработанных шахт необходимо создать отдельную государственную структуру, дать право решения этой проблемы «уполномоченному госоргану».

Недропользователи опять категорически не согласились с этой инициативой. В противовес приводятся довольно весомые аргументы: компании и без того вынуждены отчислять экологические сборы на рекультивацию земель, ликвидацию отработанных месторождений, консервацию шахт.

Некоторые спикеры определяют создание подобных фондов, как «попытку залатать дыры в нормативной базе и администрировании: безответственные недропользователи бросают шахты и карьеры, найти их невозможно, и теперь вместо наведения порядка мы получаем обременения».

Послесловие

Ликвидация объектов горнодобывающего производства на этапе выхода из эксплуатации является проблемой не только в России, но и во всем мире. У нас споры не утихают уже на протяжении почти десятилетия, но по сию пору эти мероприятия проводятся силами добывающих предприятий.

Для Кузбасса, где почти 66 процентов угля добывают открытым способом, этот вопрос является одним из важнейших. С каждым годом за счет размещения вскрышных пород увеличивается количество отходов, растет площадь «лунных ландшафтов». На сегодняшний день в регионе более 100 тысяч га нарушенных земель. Далеко не первый год специалисты-экологи проводят исследования и разрабатывают рекомендации по их рекультивации. Но выполняемые мероприятия далеко не в полной мере компенсируют нанесенный вред. Очень далеко…

Вопрос в том, как найти золотую середину на стыке интересов промышленников и законодателей. Ведь в первую очередь это касается людей, которые живут в регионе отработанных месторождений.

Сегодня областные власти Кузбасса настаивают: нужно на законодательном уровне обязать угольщиков создать неприкосновенный резерв, который впоследствии можно будет направить на ликвидацию горных выработок и рекультивацию нарушенных земель. Особенно это важно для районов, в которых разрезы находятся в черте города. Экологические проблемы и вопросы комфорта кузбассовцев перевешивают выгоду от сиюминутной прибыли.


КСТАТИ:

Идея ликвидационных фондов возникла не на пустом месте. Она опиралась на существующие практики многих стран мира. Во всех странах, где идет эксплуатация полезных ископаемых, эти фонды в том или ином виде уже существуют. В том числе в Норвегии и Великобритании, большое распространение получила подобная практика в Австралии и США, очень серьезно подошли к этому вопросу законодатели Казахстана.

Например, в США используются различные механизмы, среди которых и размещение средств на депозитах и в траст-фонде, и гарантия от банка, входящего в утвержденный список, предоставление корпоративной гарантии, другие формы ценных и гарантийных бумаг, залог активов. Основная часть механизмов предусматривает размещение средств компаний на спецсчетах на начальной стадии проектов. Компании размещают на счетах примерно две трети от общей суммы, необходимой на проведение ликвидационных работ, в соответствии с выбранным инструментом и статусом компании. Такие механизмы замораживают средства на длительный срок. Из них наиболее щадящий для экономики проекта — перечисление в ликвидационный фонд отчислений пропорционально добыче. Постепенное аккумулирование денежных средств обеспечивает финансовую стабильность ликвидационных работ, другие способы выступают лишь как дополнительные опции к нему.


 Евгения РАЙНЕШ­


Вердер Сайнтифик 2021